从地质调查到理念创新：亲历雄安新区土地利用空间格局谋划

简要说明：民建会员马仁会教授，主持完成了雄安新区土地利用专项规划，以“世界眼光、国际标准”定位，依托“透明雄安”地质调查和遥感核查摸清的底盘底数，贯彻新发展理念，创新提出空间格局与城乡共享模式。多次向部、省领导及新区汇报论证，并撰写多份建议获省领导批示，最终形成空间土地利用格局，为新区建设规划奠定了空间底盘。——————————————————————————————————

设立雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区的设立，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大意义。雄安新区成立至今已九年有余，依据规划，从地下到地上，各类建设有序推进。看到今日欣欣向荣的面貌，往日的情景又一一浮现眼前。2017年5月，就在党中央、国务院决定设立河北雄安新区的消息公布一个月后，我即担负起主持雄安新区土地利用规划研究的任务。回顾那段时间的经历，至今还历历在目。

一、新区规划编制工作正式启动 雄安新区宣布成立后，河北省委于2017年4月7日召开常委会（扩大）会议，要求梳理落实重点工作，确保新区规划建设科学有序有效推进。4月17日，京津冀协同发展小组下发《关于组织开展雄安新区专项规划编制和专题研究工作的通知》（冀协同〔2017〕1号），要求组织开展高水平的规划编制工作。自此，由中国城市规划院牵头，汇聚了全国46个编制团队、300多位专家，启动了50多个专项规划和专题研究，拉开了规划编制的序幕。土地利用规划是新区总体规划的重要专项。在河北省国土资源厅（现为河北省自然资源厅）专班领导下，在国土资源部（现为自然资源部）专家们的技术指导下，在中国地质调查局的大力支持下，我们经过大量考察、多方调研，与中国城市规划院、河北省国土资源利用规划院（现为河北省自然资源利用规划院）的专家们联合攻关，完成了土地利用规划的编制工作。回想那时的编制团队，大家都有一股奋发精神，对雄安新区的未来憧憬于心，对规划编制工作充满激情，经常通宵熬夜、废寝忘食。若非亲见，有谁知道在总体规划编制期间，河北省省长、副省长们也为审定规划文稿经常熬通宵。在编制土地利用规划过程中，河北省国土资源厅规划处、中国国土规划院规划所的同志们，更是经常陪着编制组人员熬夜研讨。

二、土地利用规划编制该如何定位 党中央对雄安新区建设发展的定位，是“要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，将雄安新区建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”。围绕建设发展定位，需要研究规划定位。接到土地利用规划编制任务时，我们感觉难度确实很大。一是新区建设高定位需要高站位；二是新区建设要贯彻新发展理念；三是空间规划正处于变革探索时期。新区未来是个什么样子？新发展理念如何在空间上体现？究竟应该如何进行空间布局？各类用地的结构关系如何确定？各类空间的相互关系以及人地关系是什么？一系列的问题摆在面前，一时难以准确把握。改革开放后，我国于1980年恢复城市规划制度，1987年建立以耕地保护为核心的土地利用规划制度，2007年设立国家主体功能区规划，由此形成了我国以城市规划、土地规划和主体功能区规划三大规划为主的空间规划体系。但长期以来，各类规划经常不协调，甚至互相“打架”。为了统筹各类空间性规划，形成“一张蓝图”，2014年，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多规合一”的路径。到2017年2月4日，国务院正式发布了第一版《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，这是中国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。该《纲要》的发布预示着新的国土空间规划即将启动。雄安新区土地利用总体规划，既要以“多规合一”要求为基础，又要适应国土空间规划的新思路；既要深入研究国土资源与生态环境承载能力，又要统筹耕地保护、生态建设与城乡发展之间的空间关系，与森林城市规划、生态环境保护规划等多项专题规划对接，提出各类用地布局方案，为雄安新区规划纲要以及总体规划编制提供重要支撑。综合以上考虑，土地规划作为专项规划研究，承担着统筹协调各类专项规划用地空间要素的职责，是重要的“底盘”“底线”“底数”规划。

三、对新区地质情况进行摸底调查 为支持雄安新区土地利用规划及相关专项规划编制，中国地质调查局组织河北省、天津市的有关单位，在雄县—容城—安新全境及周边部分地区，实施了“透明雄安”地质调查工作，投入钻机200多台、工程技术人员1700多人，经过近两个月奋战，取得一批详细的地质资料，为土地利用规划以及地下空间利用等提供了强有力的基础支撑。其中调查的局部地面沉降、砂土液化、坑塘分布、地下水埋深、地热资源以及建设用地适宜性评价结果，为建设布局提供了重要依据。重金属污染调查结果、土壤富硒情况、地下水资源情况等，为农业空间与耕地保护规划布局提供了重要依据。地下地质构造、地层分布、土体结构、水文地质等调查成果，为地下空间规划提供了重要依据。与此同时，以遥感为主要手段，开展了土地利用调查核实工作。在全国第二次土地大调查的基础上，又对每个图斑地类进行核查，包括白洋淀水面及周边滩地的范围认定、淀中全水村、半水村的核查等。这些详尽的调查为编制规划提供了重要依据。毋庸置疑，地质调查成果与土地利用图斑核实，在各项规划中得到了广泛应用，发挥了重要作用，真正体现了国土资源在规划中的“底盘、底线、底数”地位和不可或缺的重要价值。

四、规划编制过程中的上下求索 土地利用规划编制工作启动后，要求在一周内形成编制工作初步方案。工作方案论证确定后，要在10天内拿出一版规划大纲草案。时间急，任务重，大家几乎是昼夜连轴苦战。初步方案写好后，在河北省国土资源厅领导带领下，我们多次赴国土资源部向规划编制指导组进行汇报，并按进度向雄安新区党工委汇报工作。2017年6月7日，土地利用规划编制组针对方案，向国土资源部规划编制指导组进行了汇报，并举行座谈和具体工作的对接。指导组各位成员针对工作方案和下一步的工作思路给予了中肯的指导意见。国土资源部规划司领导指出，下一步应继续梳理规划目标，体现党中央新思想、新要求，充分发挥土地利用总体规划的引领作用，构建科学、适度、有序的国土空间格局体系。2017年6月28日，土地利用规划编制组再次就规划编制思路向指导组作了汇报。国土资源部规划司、耕地保护司，中国土地勘测规划院规划所，中国地质调查局等领导和专家，均提出了宝贵意见。规划司领导指出，要布好“底盘”、摸清“底数”、划出“底线”，以资源环境承载力为基础，探索绿色发展、节约集约的城乡发展模式。2017年8月4日，雄安新区党工委书记、管委会主任陈刚听取了土地规划进度汇报，针对水环境指标问题、生态保护红线、纯水村的搬迁问题、近期安排造林工程建设与组织问题、指标体系衔接问题、地面沉降问题、油田问题、土壤污染问题、2020年各项规划目标确定、多规合一等方面提出了指导意见。2017年8月9日，土地利用规划编制组向国土资源部规划司和指导组汇报了阶段成果。专家们针对阶段成果依次提出了意见，其中重点指出：要体现绿色发展，促进资源节约集约利用，加快推进生态保护修复；切忌过度开发、粗放利用、奢侈消费、人均超标；做好资源环境承载力和适宜性评价，站在制高点，建成绿色发展示范区。伴随着深入调查研究，编制组针对关键问题写出多篇报告和建议报送河北省政府领导，许勤省长等省领导迅速作出批示。例如，撰写的《雄安新区耕地需求分析与规划建议》，就以保障乡村人口基本口粮和全区人口蔬菜自给自足为前提，以水资源承载为依据，分析了新区的耕地需求，提出了耕地规模和布局建议。建议“2030年全区耕地规模保持在土地总面积的21%，远期随着新区建设的推进，劳动力安置能力逐渐提高，再逐步调减耕地，循序渐进”。又如，《关于尽快启动大雄安区域国土空间规划的建议》《建立地书制度精准管理土地》《设置高教实验特区建设国际化超一流雄安大学》等，都得到了省领导的重视和批示。

五、以新发展理念为引领 规划编制既要把握新区发展定位，坚持以民为本，更要贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。为了在土地规划中体现新发展理念，我们研究提出了五大理念深化路径：空间格局与土地利用系统模式的创新理念；生态优先统领区域发展的绿色理念；多功能组合、一地多用的地域开放理念；公共资源空间共享理念；内部城乡、地上地下、区域内外的协调理念。编制组特别创新性地提出了按照“红黄蓝绿”“生态单元包”原理谋划空间格局的布局模式（红：建设用地；黄：耕地；蓝：水域；绿：林地），即优化“湖淀水系—林带绿地—生态农田—村镇建设”的结构配比，构建从整体到分区单元“蓝”“绿”交织、“红”“黄”镶嵌，并通过“红黄蓝绿”的相宜共生，实现区域各单元内建设用地、农用地、生态用地的空间共融，以达到相互补益的效果。在城镇村庄布局方面，我们提出了以共享实现集约，以集约实现节约，以现代交通、信息物流技术为前提，以人地关系和谐、生产组织合理、城乡生活同质为出发点，实现“城镇共享农村”和“农村共享城镇”互存的新思路。我们研究提出了“减少隔离，开放公地，一地多用，配套互补”，形成多功能一体的组合利用模式，以及“空间相通，景观相透，流场相动，亲水近绿，规划留白，动态管控，多场景一体”的集约利用模式。规划力图展现城乡共享绿色空间，城镇共享蓝绿空间，区域共享生态服务，实现共享生态空间；城市共享农地点缀，城乡共管农地分配，实现共享生产空间；城乡分级布局公建，城内分区露空留白，楼体分层留地共管，实现共享生活空间；上下一体，功能复合，实现共享地下空间。新区内部与周边区域共筑协同发展共同体，实现道路互通、水脉共济、绿网相连、信息共享、生活同城、城乡同质的六协同发展目标。

六、蓝图绘就，未来可期 经过多轮汇报、研讨，与中规院、各专题规划研究单位对接，我们完成了《雄安新区土地利用总体规划（2018—2035）》专项报告。《规划》分析了区域特色与资源环境，并根据面临的形势与发展愿景，提出了土地资源开发利用与保护的战略定位与规划目标，划定了空间格局与功能分区，对生态用地、农用地与建设用地进行了布局安排，贯彻了国家对雄安新区建设的决策意图和发展思路，形成了规划文本、说明图集和数据库等系列成果。2017年8月10日，中国国际工程咨询公司组织来自中国国土资源经济研究院、国家发改委国土所、中国土地勘测规划院、中科院地理所、中国人民大学、中国农业大学等单位的专家，对《雄安新区土地利用总体规划（2018—2035）》研究成果进行了评估。评估组专家对该成果给予了充分肯定，认为该成果前期基础工作扎实，体现了五大新发展理念和国家设立雄安新区的决策意图，思路清晰，任务明确；提出的雄安新区土地资源开发利用与保护战略目标、空间格局和政策措施，对于雄安新区土地开发利用具有重大的基础性指导作用。2018年12月25日，国务院正式批复了《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，落定了“湖淀为核、林田环绕、一主五辅多节点”的新区土地利用总格局。即以白洋淀为新区生态建设核心，全面推进白洋淀生态保育和环境综合治理，构建新区蓝色生态核；以耕地和林地环绕白洋淀外围，全面建设9片规模集中的优质农田，建设“三环多廊”绿地系统，构建新区的黄绿本底基质；建设1个雄安主城区，容城、雄县、安新、寨里和昝岗5个城市组团，若干个特色小镇和美丽乡村，构成完整的城镇村体系；规划到2035年，生态用地占全区土地总面积的52%，耕地保有量占全区土地总面积的18%，其中基本农田保护面积占全区总面积的10%；全区建设用地规模占全区土地总面积的30%。在总体格局的控制下，对每一个图版都进行了利用方向的落位，奠定了雄安新区空间发展的基底格局。至此，汇聚众智，宏伟蓝图绘就；画卷展开，绿野已是塔吊林立。回顾我个人的过去，似乎与雄安新区早已结缘。我大学所学专业是地理学，研究生阶段毕业论文就是大清河白洋淀流域水资源研究，当年独自去大清河流域上游考察的情景还历历在目。我毕业后参加工作，第一项研究课题就是白洋淀水资源问题。记得1986年盛夏，白洋淀已经缺水干淀，我独自从安新县城花5元钱租借一辆自行车，在干涸的白洋淀内，循着干黄芦苇夹持的窄小泥道跑遍了每个村庄。没想到时隔30年后，我又来到这片希望之地。对比前后30年，当年的枯干洼地，如今已是碧波荡漾。试想下一个30年后，一座美丽新城必将拔地而起，那时再来看看这里发生的巨变，必是一生的欣慰。

（作者系第九、十、十一届河北省政协委员，河北省政府参事，河北师范大学地理学院教授，民建石家庄市委河北师范大学支部会员）